Las Directrices pretenden rango nacional
Por Aparicio Ponce de León
«No hay ningún otro sector de la economía nacional que haya formalizado más gente en un período tan corto como lo hizo la forestación», aseveró Tabaré Aguerre, ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca, al celebrarse los 25 años de la ley forestal. Entonces, ¿es necesario modificar las reglas de juego? Ahora –en cumplimiento de la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible– el Poder Ejecutivo ha presentado al Parlamento el proyecto de ley que establece las Directrices Nacionales.
A falta de mucha tela para cortar y terrenos para ordenar, se deberá estudiar cómo conciliar esta ley con los distintos instrumentos complementarios de ordenamiento territorial dispuestos por los 19 departamentos.
El año pasado, en este mismo espacio, se escribió un informe en el que se examinó la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial. Se ilustró el panorama que se verificó en el país a partir de la aplicación de la ley.
El tema no es para nada menor. Se trata de una política pública de largo aliento y que requiere, como pocas, recorrer un camino de consensos. Se avecinan tiempos de intercambios de posturas entre el sector productivo, el Poder Ejecutivo y los gobiernos departamentales.
Lo cierto es que los árboles y el sector forestal se deberán adaptar a una normativa que, como afirmó a Forestal el director nacional de Ordenamiento Territorial, ingeniero agrónomo Manuel Chabalgoity, «pretende ser una respuesta a las disfunciones del modelo territorial vigente».
Esas disfunciones se detallan en la exposición de motivos del proyecto. A modo de resumen, refieren a «la acelerada fragmentación social de los territorios urbanos y crisis sostenida de sus espacios públicos; expansión irracional de las áreas urbanas periféricas, carentes en servicios y equipamientos básicos; vaciamiento de las áreas urbanas consolidadas, generalmente equipadas y adecuadamente servidas; asimetrías pronunciadas entre distintas áreas del territorio; procesos de sobre y subutilización de los recursos disponibles, a menudo asociados a un mal manejo de los mismos (suelos productivos, agua, áreas turísticas, áreas protegidas, etc.)».
Lo que no admite lugar a interpretaciones es que en las Directrices Nacionales el único sector al que se menciona estableciendo los lugares en los que se promueve su producción es la forestación. No se habla de zonas de uso preferente para el sector agrícola o ganadero.
TIENE LA PALABRA
Las Directrices fueron puestas de manifiesto por un período de más de 60 días y se recibieron múltiples observaciones, entre ellas las de la Sociedad de Productores Forestales. El organismo encargado de recibir los diferentes aportes fue el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial (CNAOT).
A juzgar por Chabalgoity, a raíz de ese período de consultas se resolvió incluir en las Directrices un artículo que refiere estrictamente al sector forestal. Es decir, el sector forestal tiene ¿el privilegio? de ser mencionado en exclusiva en el Artículo 29, Inciso E. Este texto establece «como áreas de uso preferente forestal aquellas que se hayan definido como Áreas de Prioridad Forestal en la Ley Nº 15.939 de 28 de diciembre de 1987 y sus decretos reglamentarios vigentes, así como aquellas que a futuro se definan en el ámbito de dicha ley».
El jerarca interpretó que «tanto la Ley de Ordenamiento Territorial como las correspondientes Directrices Nacionales respetan totalmente lo resuelto por el Ejecutivo Nacional en la Ley 15.939, que fijó las áreas de prioridad forestal». Sin duda que así es, pero lo raro sería que ello no ocurriera.
¿TERRITORIO MOSAICO?
Lo que no admite lugar a interpretaciones es que en las Directrices Nacionales el único sector al que se menciona estableciendo los lugares en los que se promueve su producción es la forestación. No ocurre lo mismo con otros sectores productivos. No se habla de zonas de uso preferente para el sector agrícola o ganadero.
Sin ánimos de historiar sobre un asunto largamente discutido, el sector forestal tiene desde sus inicios distintas regulaciones. El presidente de la SPF, Carlos Faroppa, dijo a Forestal que «las promociones en el sector han disminuido, pero la forestación tiene una cantidad de regulaciones previas al establecimiento de este ordenamiento territorial».
En la misma línea, el gerente de la SPF, Atilio Ligrone, comentó a Forestal que «la política forestal ha procurado y procura promover el desarrollo de las plantaciones en determinadas zonas y suelos, y para ello se establecieron incentivos». «Dichos suelos son los que se indican como de uso preferente forestal en el Proyecto de Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial», agregó. Ligrone advirtió que «a nivel de algunas Directrices departamentales se ha asumido que solo en dichos sitios se pueden plantar bosques, prohibiéndose en los suelos restantes; de ser así, se estaría limitando de modo muy importante la ampliación de la base forestal del país».
Si esta tendencia se mantiene en el tiempo, es decir, si va a persistir el criterio de que el único lugar en el que se podrá forestar serán las áreas preferentes, debería discutirse si por lo menos no conviene incorporar las áreas ocupadas por bosques. ¿Qué pasa con los suelos asociados a los de prioridad forestal, en el caso de que la mayor parte de ese campo sea de prioridad?
La pregunta resulta decisiva para una empresa que, por ejemplo, quiere plantar 1.000 hectáreas, pero dadas las reglamentaciones vigentes, debería comprar y plantar 4.000 hectáreas de campo. Situaciones como esta, explicó Faroppa, «constituyen un uso ineficiente de la infraestructura y del suelo, es un tema de cómo maximizamos los predios». ¿Acaso no es lógico pensar que si la unidad principal de un terreno es el bosque, esa unidad debería maximizar su uso en la actividad principal, aunque tenga partes de otros suelos?
Ligrone subrayó que «cuando se pretende destinar un predio a la forestación, muy raramente se logra aprovechar más el 60 o 65% del terreno, porque hay que conservar las zonas bajas, las áreas de escurrimiento, los caminos, los cortafuegos». A su vez, agregó que «queda entre un 35% y un 40% que no se foresta, que constituye el terreno que se usa para complementar con otras actividades (como la ganadería), pero si se permite forestar solo en los suelos de prioridad forestal, las posibilidades de uso de dicho terreno se reducen mucho más, obligando al forestador a adquirir una superficie mayor de tierra para alcanzar la misma meta de plantación».
¿Qué pasa con los suelos asociados a los de prioridad forestal, en el caso de que la mayor parte de ese campo sea de prioridad? La pregunta resulta decisiva para una empresa que, por ejemplo, quiere plantar 1.000 hectáreas, pero dadas las reglamentaciones vigentes, debería comprar y plantar 4.000 hectáreas de campo.
Se debe tener en cuenta que los suelos de prioridad forestal se distribuyen en el territorio a modo de mosaicos, y aunque estén establecidos predominantemente en algunas zonas del país, se intercalan con otros, no resultando ni práctico ni eficiente desde el punto de vista del uso del predio dejarlos sin plantar.
Faroppa agregó que la disyuntiva es muy importante para las decisiones de inversión a futuro. «Si un productor tiene un campo de mil hectáreas, cuya unidad principal es el bosque, pero tiene otros suelos asociados dentro en los que no puede plantar, eso reduce mucho la unidad de manejo». El desafío es asumir cuál es el uso principal del predio, apostar a una utilización del suelo lo más eficiente posible en esa producción y luego, por qué no, complementar la producción principal con otros sectores. Hasta ahora, vale destacar, no se han presentado inconvenientes para que esto ocurra.
SIEMPRE DISPUESTOS A CONVIVIR
Con acierto, Chabalgoity enfatizó que «hay que tener claro el derecho que los gobiernos departamentales tienen de fijar áreas protegidas, si hay un área que se pretende sea cuidada por ser rica en biodiversidad, por tener especies de alto valor donde convive el bosque nativo con las pasturas y con la actividad ganadera, el gobierno departamental la postulará al Sistema Nacional de Áreas Protegidas y ahí no se admitirán otras actividades».
Nadie en su sano juicio puede dudar de estas potestades que las administraciones departamentales tienen. Desde el sector forestal, jamás se ha tenido un problema de intereses entre un terreno forestado y un área que integre o sea pasible de integrar el SNAP. Ese no es ni será un problema.
Como si fuera poco, Uruguay posee un territorio privilegiado que ha permitido el desarrollo de la producción primaria, agropecuaria, minera y pesquera y sus cadenas de valor. Agregó Chabalgoity: «En 16 millones de hectáreas que tiene el país, el 25% tiene prioridad forestal. Entonces, yo me pregunto, dónde va la soja, el arroz, la ganadería. Para responder a esa pregunta, estamos planteando que todos los sectores convivan a través de usos preferentes tratando de que determinados sectores del territorio sean preferentes para alguna actividad». Bienvenida siempre la convivencia. Afortunadamente, hasta ahora, ninguno de los sectores mencionados ha presentado problemas de localización para producir.
La política de complementar la forestación con la ganadería fue explicada por el director general Forestal, Pedro Soust. El jerarca mencionó a Forestal que el proceso se profundizó en el año 2005, momento en el que la Ley forestal propuso un cambio de los suelos de prioridad forestal. Como se recordará, se eliminaron algunos suelos que estaban en el litoral y se incorporaron otros que abarcan Lavalleja, Treinta y Tres y Cerro Largo. Soust opinó que «el suelo por sí mismo fue ordenando hacia dónde llevar la forestación en términos generales». «Como paso siguiente, se buscó que la forestación no se concentrara mucho sino que creciera bajo la orientación de una integración con procesos ganaderos, y a eso aspiramos», agregó.
En aras de avanzar en ese proceso, Soust mencionó la convocatoria que el MGAP lanzó, con apoyo del BID, para la presentación de planes agroforestales que incluyan bosques en sistemas de producción agropecuaria.
Según la convocatoria difundida por la Dirección General de Desarrollo Rural –cuyo plazo para presentar las propuestas ya finalizó–, se pretendía «impulsar la integración de la forestación en los predios de productores familiares, a través de la plantación de bosques protectores en el sistema productivo actual, que junto al mejoramiento de la pastura, empotreramiento, distribución del agua, riego y medidas de manejo, ayuden a reducir la vulnerabilidad de los sistemas productivos, así como al cuidado de los recursos naturales, obteniendo múltiples beneficios productivos, económicos y ambientales».
¿QUÉ SE DEBE ESPERAR?
El director nacional de Ordenamiento Territorial, Chabalgoity, opinó que para el sector forestal estas Directrices pretenden, entre otras cosas, establecer criterios para la distribución ordenada de la industria «atendiendo al interés general, de modo que se preserve el ciclo hidrológico, la valorización del paisaje y producción familiar». El director de la DINOT insistió en que «hay que buscar los criterios para que la actividad forestal se pueda realizar de forma ordenada y sostenible».
Soust, por su parte, afirmó que «el sector forestal pudo anteponer que se cumplan los criterios de la ley forestal». Asumiendo que es una ley perfectible, opinó que uno de los desafíos es adecuarse a los cambios. «Cuando teníamos 45.000 hectáreas plantadas el país era uno, pero hoy tenemos un millón y el país es otro. Lo que queremos es ir acompasando estos cambios desde el Estado para que el sector forestal siga creciendo de forma racional e integrada», añadió.
En esa línea, aportó Faroppa, «la SPF va a apoyar las Directrices Nacionales de ordenamiento territorial, aunque por otro lado nos gustaría que se promoviera la producción principal a nivel de predios, lo que no modifica el concepto general de la ley».
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